Rupture conventionnelle d’un agent public : un acte soumis au contentieux de l’excès de pouvoir

La rupture des fonctions d’un agent public peut intervenir selon plusieurs modalités, dont la rupture conventionnelle, introduite dans la fonction publique par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019. Selon l’Article 72 de la LOI n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique :

« L’administration et le fonctionnaire […] peuvent convenir en commun des conditions de la cessation définitive des fonctions, qui entraîne radiation des cadres et perte de la qualité de fonctionnaire. La rupture conventionnelle, exclusive des cas mentionnés à l’article 24 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée, ne peut être imposée par l’une ou l’autre des parties. La rupture conventionnelle résulte d’une convention signée par les deux parties. La convention de rupture définit les conditions de celle-ci, notamment le montant de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle, qui ne peut pas être inférieur à un montant fixé par décret. »

 Ce dispositif, applicable à titre expérimental jusqu’au 31 décembre 2025, s’inspire du régime de la rupture conventionnelle du secteur privé, tout en l’adaptant aux spécificités du service public. Il prévoit également des exclusions, notamment pour les fonctionnaires stagiaires ou ceux ayant atteint l’âge d’ouverture du droit à pension.

 Pour les agents contractuels de droit public, l’article L552-1 du Code général de la fonction publique dispose que :

« Les agents contractuels recrutés par contrat à durée indéterminée peuvent bénéficier d’une rupture conventionnelle avec leur employeur. »

Ce mécanisme vise à sécuriser la sortie de la relation d’emploi, en prévoyant une indemnité et un formalisme protecteur.

Distinction entre protocole transactionnel et acte de rupture conventionnelle

La pratique administrative distingue traditionnellement le protocole transactionnel, qui vise à mettre fin à un litige ou à prévenir un contentieux par des concessions réciproques, de l’acte de rupture conventionnelle, qui organise la cessation des fonctions d’un agent public selon une procédure spécifique.

Le protocole transactionnel suppose l’existence d’un différend ou d’une incertitude juridique, et se matérialise par un accord transactionnel au sens des articles 2044 et suivants du Code civil. Il a pour effet d’éteindre le litige et d’empêcher toute action ultérieure sur le même objet.

À l’inverse, l’acte de rupture conventionnelle, tel que prévu par la loi n° 2019-828 précitée, n’a pas pour objet de régler un différend, mais d’organiser d’un commun accord la cessation des fonctions. Il s’agit d’un acte administratif, même s’il prend la forme d’une convention signée par l’administration et l’agent. Cette distinction emporte des conséquences majeures sur la nature du recours contentieux ouvert et sur la compétence du juge.

La nature contentieuse de l’acte de rupture conventionnelle : acte administratif ou contrat ?

La question de la nature de l’acte mettant fin aux fonctions d’un agent public, et notamment de la rupture conventionnelle, a fait l’objet d’une clarification majeure par un récent arrêt du Conseil d’État (CE, 17 oct. 2025, n°493859, Chambre de métiers et de l’artisanat d’Île-de-France : Lebon T.)

Dans son arrêt du 17 octobre 2025, le Conseil d’État a jugé que :

« eu égard à la nature particulière des liens qui s’établissent entre une personne publique et ses agents publics, les contrats par lesquels il est procédé au recrutement de ces derniers sont au nombre des actes dont l’annulation peut être demandée au juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir. Il en va de même, en l’absence de disposition législative ou réglementaire contraire, de l’acte par lequel il est mis fin par l’administration aux fonctions d’un de ses agents, alors même que cet acte se présenterait comme un contrat signé par l’administration et son agent. Tel est notamment le cas d’un acte ayant pour objet de mettre fin aux fonctions d’un agent public, dont l’intitulé porte la mention « rupture conventionnelle » et qui prévoit le versement d’une somme d’argent en échange d’un engagement pris par l’agent de renoncer à tout recours… » (Conseil d’État, 7ème – 2ème chambres réunies, 17 octobre 2025, 493859).

Autrement dit, la rupture conventionnelle, même formalisée par une convention, demeure un acte administratif unilatéral, détachable de la relation contractuelle, et susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. Cette solution s’explique par la spécificité du lien statutaire unissant l’agent public à l’administration, qui ne saurait être assimilé à une relation contractuelle de droit privé.

Compétence du juge de l’excès de pouvoir et portée du recours

La jurisprudence du Conseil d’État confirme que le juge administratif de l’excès de pouvoir est compétent pour connaître des recours dirigés contre l’acte mettant fin aux fonctions d’un agent public, y compris lorsque cet acte prend la forme d’une rupture conventionnelle.

Dans l’arrêt précité du 17 octobre 2025, le Conseil d’État précise que :

 « les contrats par lesquels il est procédé au recrutement de ces derniers sont au nombre des actes dont l’annulation peut être demandée au juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir. Il en va de même, en l’absence de disposition législative ou réglementaire contraire, de l’acte par lequel il est mis fin par l’administration aux fonctions d’un de ses agents, alors même que cet acte se présenterait comme un contrat signé par l’administration et son agent. » (Conseil d’État, 7ème – 2ème chambres réunies, 17 octobre 2025, 493859).

Cette solution s’inscrit dans la continuité de la jurisprudence administrative, qui reconnaît la possibilité pour l’agent public de contester, par la voie du recours pour excès de pouvoir, les décisions individuelles affectant sa situation statutaire. Elle s’oppose à la logique du contentieux contractuel de droit privé, dans lequel la rupture conventionnelle relève du juge du contrat.

La jurisprudence antérieure avait déjà admis que l’annulation de l’acte mettant fin aux fonctions d’un agent public n’implique pas nécessairement la reprise effective de ces fonctions, notamment lorsque l’agent était nommé pour une durée déterminée (Conseil d’État, 7ème – 2ème chambres réunies, 2 octobre 2024, 492617

L’irrecevabilité de la demande d’annulation par l’administration

Un point particulièrement important de la jurisprudence du Conseil d’État concerne la recevabilité de la demande d’annulation de l’acte de rupture conventionnelle par l’administration elle-même.

Dans l’arrêt du 17 octobre 2025, la Haute juridiction a jugé que :

« une personne publique n’est pas recevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu’elle a le pouvoir de prendre. Il lui est loisible, si elle s’y estime fondée, de retirer l’acte litigieux à raison de son illégalité. Dès lors, elle n’est pas recevable à demander au tribunal administratif l’annulation pour excès de pouvoir de l’acte mettant fin aux fonctions d’un agent public. » (Conseil d’État, 7ème – 2ème chambres réunies, 17 octobre 2025, 493859).

Cette solution s’appuie sur le principe selon lequel l’administration, titulaire du pouvoir de retirer ses propres actes pour illégalité, ne saurait se substituer au juge pour obtenir l’annulation d’un acte qu’elle peut elle-même faire disparaître. Ce principe, qui vise à éviter la multiplication des recours inutiles et à responsabiliser l’administration dans la gestion de ses actes, s’applique pleinement à l’acte de rupture conventionnelle.

Conclusion

La jurisprudence récente du Conseil d’État, du du 17 octobre 2025, consacre la nature administrative de l’acte mettant fin aux fonctions d’un agent public, y compris lorsqu’il prend la forme d’une rupture conventionnelle. Cette solution, fondée sur la spécificité du lien statutaire unissant l’agent à l’administration, emporte des conséquences majeures sur la nature du recours contentieux ouvert, la compétence du juge administratif et la responsabilité de l’administration dans la gestion de ses actes. La distinction entre protocole transactionnel et acte de rupture conventionnelle demeure essentielle, tant sur le plan procédural que sur le plan contentieux.